- 来源：《学术研究》
- 编辑：刘杰
- 作者：卜万红
【摘 要】乡村“微腐败”主要是指发生在农村乡镇政府和社区组织层面的腐败。它是乡村基层党组织管党治党宽松软的产物。“微腐败”的发生与基层管党治党制度体系不完善、管党治党能力不足有关。管党治党制度不完善主要表现为干部任期制度、信息公开制度、防止利益冲突制度等核心制度不完善。管党治党能力不足主要体现为基层党组织落实管党治党主体责任能力、领导乡村治理能力和加强党内监督能力不足等方面。有效防治“微腐败”，需要改革完善基层党组织管党治党制度体系，着力解决干部任期制、信息公开制度和防止利益冲突制度存在的突出问题，全面提升制度效能。需要全面提升基层党组织管党治党能力，全面落实各级党委管党治党主体责任，提升乡村治理能力，加强党内监督能力。
【关键词】全面从严治党；微腐败；成因；治理
“微腐败”是乡村振兴的重要障碍。长期以来，我们党始终旗帜鲜明反对“微腐败”。习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上做出了推进全面从严治党向基层延伸的战略决策，在党的十九大报告中提出“加大整治群众身边腐败问题力度”，①在十九届中央纪委五次全会上再次强调“要持续整治群众身边腐败和作风问题，让群众在反腐‘拍蝇’中增强获得感。”②有效治理“微腐败”，需认清其本质，探究其形成原因，采取有针对性的措施。
一、全面从严治党视域下的乡村“微腐败”
乡村“微腐败”主要是指发生在农村乡镇政府和社区组织层面的腐败。在党和国家领导人的讲话以及党的文件中，更多地称之为“群众身边的腐败”。什么是“微腐败”，目前学术界尚无权威的界定。准确把握其内涵，需要把握腐败的主体、客体、对象和后果。从总体上看，涉及“微腐败”的主要有两类人员。一类是乡镇政府的公职人员。他们是基层政府公共管理和公共服务的主体力量，在政府行政序列中职级和职务都相对较低。另一类是社区“两委”成员（群众习惯称之为“村干部”）。他们是村级公共管理和公共服务主体力量。一般来说，腐败就是权力滥用或弃用的结果。“微腐败”是“微权力”被滥用或弃用的结果。在国家政治体系中，乡政政府公职人员和村干部掌握的权力是名副其实的“微权力”，只在本辖区内产生较大影响。“微腐败”的对象具有确定性和非确定性特点。所谓确定性，是指“微腐败”直接伤害到某个特定对象。所谓非确定性，是指腐败虽然发生，但其影响对象难以明确。“微腐败”具有长期性、轻微性、破坏性。所谓长期性，就是这类腐败大多在一个长时段内发生，多以“蚕食”方式进行，比较难以发现。所谓轻微性，就是从量上看，这种腐败所得或造成的损失相对较小；类似形式主义、官僚主义之类的行为甚至无法使用量化方法衡量其造成的损失。所谓破坏性，就是这类腐败虽然“微”，但从政治上看，它违背党的核心价值，损害党在群众中的形象，啃食群众的获得感，侵蚀党执政的阶级基础和群众基础，如不及时处置就会引发“大祸害”。
二、全面从严治党视域下乡村“微腐败”的成因分析
（一）基层党组织管党治党制度不完善引发“微腐败”
1.干部任期制度不完善引发“微腐败”
任期制是规范干部任期时间和任期届数的基本制度。任期制的廉政意义主要体现为通过对任期时间和任职届数的规定，实现干部岗位的定期流动，防止长期掌握一个岗位权力形成“权力沉淀”，带来廉政风险。对任职年龄做出合理规定，建立健全退休制度，这在防止干部任职终身制弊端的同时，有助于加快干部队伍的新陈代谢，增强干部队伍的生机与活力。经过长期探索，我国已经建立了一套基层干部任期制度，在基层治理中发挥着重要作用。但这套制度还不完善，主要表现在以下方面。一是对基层干部层级覆盖不全。二是任期制执行不规范。三是城乡社区组织班子成员任期制度执行不规范，对社区干部有岗位任期规定，但没有任期数量限制。
2.信息公开制度不完善引发“微腐败”
信息公开制度是权力运行公开透明的保证。人民群众有序的政治参与和政治监督是防止腐败的关键。这种政治过程的有效性以知情权的完整性为前提。信息公开制度是保障人民群众知情权完整性的重要制度，其核心功能是解决人民群众政治监督过程中的信息不对称问题，提高监督的针对性和实效性。经过长期努力，以党务公开、政务公开、居务公开、村务公开、厂务公开为主要内容的基层信息公开制度体系不断完善，但仍存在缺陷，主要表现在以下方面。一是信息公开不主动。二是信息公开不全面。三是信息公开不完整。四是信息公开不系统。这种制度缺陷导致公开信息的碎片化，造成了大量的信息盲区，加剧了信息不对称，降低了群众监督的有效性，也降低了有效防止“微腐败”滋生和蔓延的制度功能。
3.防止利益冲突制度不完善引发“微腐败”
人类政治文明实践证明，利益冲突是腐败之源。防止利益冲突就是防止公务人员利用公共权力为自己或特定关系人谋取不当甚至非法利益。防止利益冲突就是预防腐败的重要制度安排。经过长期努力，我国防止利益冲突制度体系随着实践的发展而不断发展。但从基层治理实践看，这套制度体系仍不完善，主要表现为以下方面。一是建立了回避制度，依据法规对国家公职人员的任职条件和特定情形条件下的权力行使做出明确规定，但在基层干部中执行不彻底，在乡镇党政班子成员层面执行较好，在乡镇一般干部中执行不到位，乡镇一般干部本地化现象较为普遍。二是对个人重要事项报告制度做出规定，但这种制度覆盖面较窄，对乡镇党政干部约束力较小，对乡镇一般干部和社区组织干部几乎没有约束力。此外，虽然对基层领导干部本人及其配偶、子女经商办企业，对领导干部在企业或社会组织中兼职取酬都做出了相应的制度规定，但仍不够完善，执行不到位。这种制度缺陷使得基层治理中利益冲突现象仍广泛存在，为“微腐败”发生提供了广阔的制度空间。
（二）基层党组织管党治党能力不足引发“微腐败”
1.基层党组织落实主体责任能力不足引发“微腐败”
政治功能是基层党组织的首要功能。我们党高度重视基层党组织政治能力建设，“主要是教育党员使党员的思想和党内的生活都政治化，科学化。”③基层党组织切实履行管党治党主体责任，这既是保证党的先进性和纯洁性的基本要求，也是充分发挥基层党组织战斗堡垒功能的关键。一些党组织对少数党员干部理想信念动摇、组织认同弱化、政治纪律和政治规矩淡化、党内政治生活庸俗化等现象不加干预引导，对少数党员干部虚报冒领、优亲厚友、吃拿卡要、执法不公等行为不敢坚决斗争，对少数党员干部形式主义、官僚主义、家长制作风不及时制止纠正，对部分“关键少数”的特权思想和特权现象遮遮掩掩。这形成了“破窗效应”，“微腐败”难以避免。
2.基层党组织领导乡村治理能力不足引发“微腐败”
基层党组织领导乡村治理能力不足突出表现为运用乡村治理体系解决乡村公共问题的能力不足。人民群众是乡村治理的实践主体，民主原则是乡村治理的基本原则，群众路线是实现乡村善治的必由之路。乡村治理就是基层党组织带领人民群众解决乡村公共问题的民主实践。以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心的乡村治理体系，是我们党确保人民群众乡村治理主体地位的制度设计。基层党组织治理能力不足，说到底是推进乡村集体协同治理能力不足。改革开放以来，乡村治理走向多主体化，基层政府、社区自治组织、其他社会组织和人民群众都成为基层治理主体，他们在基层党组织的领导下，坚持以集体行动原则解决基层公共问题。党组织是基层治理的领导核心，发挥着总揽全局、协调各方的作用，保证基层治理的正确发展方向。保持各个治理主体之间的合理制衡关系是基层治理健康发展的关键。
3.基层党组织党内监督能力不足引发“微腐败”
基层监督体系由县乡两级党政机构监督体系和村民自治监督制度构成。县乡两级党政监督属于国家监督的范畴，村民自治监督体系则属于社会监督的范畴，两者既相互区别，又相互联系。党内监督是基层监督体系中最重要的监督方式，群众路线将其与政府内部监督、群众监督等监督方式紧密联系起来。党内监督在规范基层党组织和党员领导干部规范用权方面发挥着主要作用。基层社会是一个“半熟人社会”，宗法关系、乡缘关系、业缘关系、学缘关系等关系网络纵横交织，结成一个更加复杂的关系网络，成为消解基层党内监督效果的重要因素。管党治党宽松软更弱化了党内监督制度的执行力。不敢监督、不愿监督、回避监督、抵制监督等情形在基层治理中更加突出。民主集中制得不到有效贯彻，对各级基层党组织“一把手”的监督难以到位。管党治党第一责任人责任虚化进一步弱化了党内监督的效果。这成为“微腐败”滋生蔓延的重要因素。
三、深入推进全面从严治党防治“微腐败”
（一）持续完善基层管党治党制度体系防治“微腐败”
1.改革完善乡村干部任期制度防治“微腐败”
完善任期制既要激发干部干事创业的热情，又要防范不合理任期带来的廉政风险，需要做如下努力。一是探索在乡镇一般干部和城乡社区自治组织领导班子中实行严格任期制的途径，将任期制原则贯彻到乡村治理的各个层级、各个领域和各个环节，实现对各级各类党员干部和工作岗位的全覆盖。二是探索乡村干部能上能下的实现途径，将能上能下、定期轮岗等干部选任的一般原则落实到乡村干部日常管理之中，增强干部队伍活力。三是加快推进干部选任竞争机制建设。坚持“五湖四海”选拔干部，强化干部对权力、对群众的敬畏意识，从制度上消除少数党员干部“非我莫属”“唯我独尊”的错误观念，增强竞争观念和担当精神。四是将任期制与干部选任、管理、考核等环节有机结合起来，建立保持干部队伍生机与活力的长效机制，用科学的制度体系防止“带病提拔”“带病上岗”，防止权力“带病运行”。此外，还应探索建立权力“熔断机制”，及时处置那些群众意见集中、反映强烈的干部，增强干部管理制度对人民群众意愿和要求的回应性。
2.改革完善基层信息公开制度防治“微腐败”
依法公开信息是乡村治理现代化的必然趋势。信息公开本质上是权力运行过程和运行结果公开。有效防治“微腐败”，必须大力推进信息公开制度建设，切实保障基层群众的知情权，加强对权力运行的监督，压缩党员领导干部利用信息优势谋取不当利益的制度空间。完善基层信息公开制度，一是要强化信息公开制度的顶层设计。二是要探索符合不同治理主体自身特点的信息公开方式。三是要推进信息公开平台建设。推进大数据平台建设，创建以行政单元或行业系统为基础的统一的信息公开平台，确保信息公开的全面性、完整性和系统性，消除信息盲区。
3.建立健全防止利益冲突制度防治“微腐败”
应加强行政伦理建设。教育党员干部树立正确的公私观，牢记“作为党的干部，就是要讲大公无私、公私分明、先公后私、公而忘私”，④为杜绝滥用职权、假公济私、以权谋私行为奠定坚实思想基础。扩大领导干部重要事项报告制度覆盖层级。严格落实任职回避制度，尤其是要对乡镇政府党政班子成员和各部门主要负责人的任职回避做出必要限制，从制度上防范干部任职本地化带来的利益冲突问题。加大党员领导干部家风建设力度。从长远看，必须有步骤、有计划地引入乡村关系网络之外的党员干部，打破原有地方关系网络自然演化的路径依赖，逐渐消解传统乡村关系网络对乡村治理的负面影响。这是从源头上防止利益冲突的重要举措。
（二）全面提升基层党组织管党治党能力防治“微腐败”
1.全面落实基层党组织管党治党主体责任防治“微腐败”
“微腐败”的滋生蔓延是基层党组织管党治党宽松软的产物。治理“微腐败”，必须落实党委管党治党主体责任，履行党委书记第一责任人责任，提升基层党组织管党治党能力。必须坚持将政治建设放在首位，切实加强基层党组织建设，有效解决基层党组织弱化、虚化、边缘化问题，全面提高基层党组织的政治领导力、思想引领力和社会组织力，全面巩固和加强基层战斗堡垒。必须加强党员干部党性教育，帮助党员干部坚定理想信念，牢记党的性质宗旨。必须加强党员干部管理，坚持以为民务实清廉要求规范广大党员干部行为。必须严明党的政治纪律，严格遵守党章和党内法规，坚决执行党中央的决定。必须严肃党内政治生活，增强党内政治生活的原则性和战斗性，坚决同不正之风和腐败现象做斗争，切实提高基层党组织自我净化能力。必须以零容忍态度对待腐败，坚持有腐必反、有贪必惩，坚决整治党内的不正之风和腐败现象。
2.全面提升基层党组织乡村治理能力防治“微腐败”
全面提升基层党组织乡村治理能力就是要根据不断变化的基层社会实际，探索完善新时代乡村治理体系、提升新时代乡村治理能力的具体路径。必须坚守党的初心使命，贯彻以人民为中心理念，完善乡村治理体系，提升乡村治理能力。必须加强党对基层治理的领导，将党的领导贯穿基层治理的各个方面。必须毫不动摇地坚持人民群众的乡村治理主体地位，让乡村治理的实践过程真正成为满足人民群众日益增长的美好生活需要的过程，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。必须按照集体协同原则，加强协商民主制度建设。根据“有事好商量，众人的事情由众人商量”⑤的协商民主要求，坚持把选举民主与协商民主有机地结合起来，实现协商民主广泛多层制度化发展，凝聚推动基层治理的力量。推进乡村治理现代化是从源头上防治“微腐败”的治本之策。
3.全面提升基层党组织党内监督能力防治“微腐败”
加强党内监督是防止“微腐败”的关键。这需要综合运用全面从严治党新经验和新成果，完善基层党内监督制度体系，增强基层党内监督能力，提升党内监督效能。必须加大执纪力度，坚持以法治思维和法治方式反对腐败，“对违规违纪、破坏法规制度踩‘红线’、越‘底线’、闯‘雷区’的，要坚决严肃查处”，⑥强化惩治震慑，坚决遏制“微腐败”蔓延势头。围绕破解“一把手”监督难题，切实加强上级党委对下级党委的监督，尤其是加强上级党委“一把手”对下级党委“一把手”的监督，增强对基层各级党组织“一把手”监督的针对性。用好派驻监督实践探索成果，加强对乡镇党委班子成员的监督，推动其落实管党治党主体责任，加强干部管理。创新巡视巡查工作方式，实现巡视巡查联动，强化发现问题，形成震慑能力。坚持惩前毖后、治病救人方针，综合运用约谈函询、诫勉谈话等监督手段，对发现的苗头性问题及时提醒和纠偏，防止小问题演变成大问题。坚持用好监督执纪“四种形态”政策工具。贯彻落实《监察法》，探索提升对农村社区组织班子成员监督效能的具体途径，确保他们秉公用权、依法用权和廉洁用权。
注释：
①《习近平谈治国理政》第3卷，北京：外文出版社，2020年，第52页。
②《习近平在十九届中央纪委五次全会上发表重要讲话强调充分发挥全面从严治党引领保障作用确保“十四五”时期目标任务落到实处》，《人民日报》2021年1月23日第1版。
③《毛泽东选集》第1卷，北京：人民出版社，1991年，第92页。
④《习近平谈治国理政》，北京：外文出版社，2014年，第394页。
⑤《习近平谈治国理政》第3卷，第29页。
⑥《习近平关于全面从严治党论述摘编》，北京：中央文献出版社，2016年，第205页。
