牛盾：中国在全球粮农治理结构中的作用-ag凯发旗舰厅

2015年3月—2021年6月，我任中国常驻联合国粮农机构代表处代表、大使。我代表处直接与联合国粮农三机构开展农业外交工作和相关外事活动。

中国常驻联合国粮农机构代表处时任代表、大使牛盾。

根据我在意大利罗马与联合国粮食及农业组织，联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金三个联合国粮农机构开展合作交流的工作体会和研学心得，就中国在全球粮农治理结构中的作用和有关工作，谈谈三个方面的认识和工作建议：

一、三大国际粮农机构与全球粮农治理结构

熟悉全球粮农治理结构的同志，对总部设在意大利罗马的三个联合国粮农机构的基本情况是比较了解的，它们依次是联合国粮食及农业组织、联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金。我简要地介绍这三大国际粮农机构的基本情况。

（一）联合国粮食及农业组织

联合国粮食及农业组织于1945年成立，是联合国系统内的一个专门机构，属于政府间组织，现拥有194个成员国，2个准成员，以及1个成员组织即欧洲联盟。中国为创始国之一，中文是其官方六种语言之一。其官方语言包括英语、法语、西班牙语、汉语、阿拉伯语和俄语。

基本宗旨：建设一个没有饥饿和营养不良的世界，以经济、社会和环境可持续方式促进提高所有人，特别是最贫困人口的生活水平。

三项全球目标：一是消除饥饿、粮食不安全及营养不良，逐步确保建设一个所有人在任何时候都能获得充足、安全和富有营养的食物，满足其过上积极、健康生活的膳食需要和饮食偏好的世界；二是通过增加粮食产量、加强农村发展及改善可持续生计，消除贫困，推动惠及所有人的经济和社会进步；三是为了当代和子孙后代的利益，可持续管理和利用自然资源，包括土地、水、空气、气候和遗传资源。

四项主要职能：一是收集并传播知识，宣传与交流信息。联合国粮食及农业组织是一个知识型机构，作为世界粮农领域的信息中心，搜集和传播世界粮农生产、贸易和技术信息，向成员国和社会提供信息宣传和服务。二是向成员国提供农业政策支持和咨询服务，推动和支持开展全球各层面的政策对话。联合国粮食及农业组织向各成员国提供在农业政策和规划、科学研究和管理等方面的支持和服务；通过对话，促进各利益相关者达成共识，并促进政府、民间团体和私营部门之间建立伙伴关系。三是向成员国提供技术援助和支持等。联合国粮食及农业组织通过向成员国提供一些项目，支持各国采用良好操作规范，推广先进技术，以帮助成员国尤其是发展中成员国提高农业技术水平。在出现危机的情况下，与联合国世界粮食计划署以及其他人道主义机构合作，共同保护农村人民的生计并帮助他们重建家园。四是为各国提供一个会议场所，推动支持各国制定实施规范性和标准性文书。 作为一个中立的论坛，联合国粮食及农业组织通过召开会议，就重大的粮食和农业问题进行商讨，制定有关国际行为准则和法规，为成员国提供相关指导。

（二）联合国世界粮食计划署

联合国世界粮食计划署由联合国和联合国粮食及农业组织于1961年共同创办，是联合国系统中从事粮食援助活动的专门机构。目前有成员国193个。与联合国粮食及农业组织由各成员国按分摊比例缴纳会费不同，联合国世界粮食计划署完全依靠自愿捐助筹集资金，主要的捐赠方是各国政府，同时还接受私营企业和个人捐赠。联合国世界粮食计划署在2015年为全世界近80个国家的约8000万人口提供粮食援助。

我国自1979年加入联合国世界粮食计划署并开始接受其无偿粮食援助，累计超过10亿美元，2005年以来，我国从联合国世界粮食计划署的受援国转变为捐赠国。

三项基本宗旨：一是通过提供粮食援助缓解战乱、严重自然灾害、艾滋病等传染病引起的人道危机；二是促进低收入、缺粮的发展中国家的农业和社会经济发展；三是消除人类饥饿和营养不良。

五项主要职能：一是拯救生命，在紧急情况下保障生计；二是防止严重饥荒的发生，为灾前预防和减灾进行投资；三是在战争或灾难发生后重建家园和恢复生计；四是减少长期饥饿和营养不良；五是加强各国控制饥饿的能力。

（三）联合国国际农业发展基金

联合国国际农业发展基金成立于1974年，是联合国系统唯一专门从事全球扶贫及农业开发的国际金融组织，现有成员国177个。

基本宗旨：筹集资金，以优惠条件提供给发展中的成员国，用于发展粮食生产，改善人民的食物营养，逐步消除农村贫困现象。

根据我与联合国粮农三机构开展工作合作的体会以及对它们工作职能研究的心得，我对联合国粮农三机构的功能和作用做一些简要的分析和归纳：

联合国粮食及农业组织：主要进行国际粮农事务的磋商与政策对话，类似国内的“政策研究室”。联合国粮食及农业组织也是世界粮农领域的智库，具有较强的政策色彩和技术功能。联合国粮食及农业组织是各国特别是发展中国家积极参与国际粮农事务的重要平台，联合国粮食及农业组织对中国关注的南南合作和全球重要农业文化遗产等工作给予了充分肯定和大力支持。

牛盾与联合国粮食及农业组织时任总干事格拉齐亚诺合影。

我曾经陪同联合国粮食及农业组织时任总干事格拉齐亚诺先生访问中国，共同出席在西安举行的g20农业部长会议和“中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议”，签署了合作谅解备忘录，发布了联合声明，会议取得圆满成功。之后，我又陪格拉齐亚诺先生去了浙江青田实地考察中国第一个入选全球重要农业文化遗产的“稻鱼共生”系统，给他留下了非常深刻的印象。

联合国世界粮食计划署：主要从事国际人道主义紧急粮食援助，类似国内的“民政部门”，近两年由于世界人道主义危机多发，中东、欧洲与非洲等部分地区冲突不断，导致联合国世界粮食计划署的工作异常繁重，其预算规模每年在50亿美元左右，超过联合国粮食及农业组织和联合国国际农业发展基金每年预算之和。联合国粮食及农业组织和联合国世界粮食计划署由我农业农村部对口开展工作。

联合国国际农业发展基金：主要负责农业和减贫领域的项目投资，类似国内的“农业开发银行”。联合国国际农业发展基金由我财政部对口开展工作，由我农业农村部统一管理并统一进行驻外工作人员的考察和任命。

通过联合国粮农三机构的主要工作职能可以看出，他们的工作既相互区别，又紧密联系，部分职能又有所交叉。在现实中，各联合国成员国常驻粮农三机构代表处工作人员基本都是一个团队，既参加联合国粮食及农业组织的各项活动，也参加联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金的各项活动。特别是2030可持续发展议程确定之后，三大国际粮农机构也都紧扣2030可持续发展目标，特别是围绕消除饥饿和贫困的目标与各成员国紧密合作，为实现消除饥饿和贫困而共同努力。

牛盾与联合国世界粮食计划署时任执行干事大卫·比斯利交谈。

（四）三大国际粮农机构与全球粮农治理结构

世界各国和联合国是全球粮农治理的主体，一般情况下的农业国际合作较多体现在双边农业合作。但是，双边农业合作很难称之为全球粮农治理。

大多情况下的农业国际合作更多体现在多边农业合作。在多边农业合作中，联合国三大国际粮农机构的联合国属性和多边属性的优势凸显，在全球粮农治理结构中发挥着主要作用。主要有以下特点：

一是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构中的唯一具有联合国属性的合作平台。三大国际粮农机构是联合国框架下仅有的三个参与全球粮农治理的专门机构，其多边平台的地位和作用十分重要。目前，还没有具有联合国官方性质的其他国际粮农机构。例如大家熟悉的国际农业研究磋商组织，其承担着世界农科院的角色，但其本身不具备联合国属性，全球影响力不够。当然，国际上还有一些与农业有关，同时也具备联合国属性的机构，例如联合国经社理事会，其下设的亚太农机中心，就有农业属性。再如联合国工发组织，也有农机方面的职能，但其主要业务不是农业。

二是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构中最具代表性的国际组织。这里的代表性指地理代表性和性别代表性。众所周知，现在参与全球粮农治理工作的组织还是比较多的，影响力比较大的包括g20农业部长会议、金砖国家农业部长会议、g7农业部长会议、全球农业部长峰会（柏林）等，这些会议虽然在机制化和务实合作方面取得了进展，例如2016年g20农业部长会议在西安召开，一个最重要的成果是将g20农业部长会议机制化，但是其具有较为明显的局限性——代表性不足。又如在柏林举办的全球农业部长峰会，有70多个国家农村农业部代表团出席，但是其缺乏约束性，没有一个长期和定期讨论的平台，是一年一聚，同时70多个国家的数量看似不少，但是与三大国际粮农机构的194个成员相比，国家代表性还是相当缺乏。而性别代表性更加明显，在g20农业部长会议上，基本没有女性。而在三大国际粮农机构，女性比例很高，基本可以达到40%。社会性别主流化甚至成为三大国际粮农机构的重点工作之一。联合国国际农业发展基金的领导层，女性占40%，专业技术层接近60%。

三是三大国际粮农机构在全球粮农治理结构中既相互独立，又紧密联系。联合国大多数成员国都在罗马派驻使团，派驻联合国粮农机构大使或代表，出席三大国际粮农机构的大会、理事会、例会、下设委员会以及特别活动和系列会议。共同讨论的议题也是与2030可持续发展议程、消除贫困和饥饿紧密相关。有共同目标、议题，不同的领域和责任。联合国粮食及农业组织主要聚焦农业发展，联合国世界粮食计划署主要聚焦人道主义危机援助，联合国国际农业发展基金主要聚焦推进农村发展和小农进步。但也各有特点、个性和独立性。在实际工作中，虽然我们认为联合国粮食及农业组织的政策性更强、操作面更广、影响力更大，一些活动愿意请联合国粮食及农业组织来牵头，但是也要充分听取其他两个国际粮农机构的意见。例如召开中国—联合国粮农三机构南南合作圆桌会议时，需要与三大国际粮农机构共同签署一份联合声明，就必须充分听取三方面的意见并形成共识。因此，要十分注意工作方法，分别沟通、研究，区别体现，最后形成共识。

牛盾与联合国国际农业发展基金时任总裁肯纳尤·内旺泽合影。

四是三大国际粮农机构是全球粮农治理结构的最重要平台的同时，还发挥着治理全球粮农的主力军作用。在全球粮农领域，只有美国农业部可以发布与联合国粮食及农业组织相抗衡或者说相补充的全球粮农形势数据。中国虽然也有跟踪全球粮农形势的机构，但大多是数据跟踪，还缺乏一些原始数据的整理和披露。但美国的数据也是服务于美国的，这个时候，能够相对比较客观的数据，就是联合国粮食及农业组织的数据。此外，联合国粮食及农业组织还在多边合作倡议、多边粮农发展议程、政策报告制定以及ag凯发旗舰厅的技术支持等方面发挥着不可替代的作用。联合国世界粮食计划署注重发挥在应对紧急状态响应的紧急粮食援助作用。联合国国际农业发展基金注重通过发放贷款帮助农村扶贫。由此可见，三大国际粮农机构在全球粮农治理结构中的主力军作用需要得到充分肯定和高度重视。

综上所述，真正意义上的全球粮农治理结构，主要是通过对三大国际粮农机构的合作来展开，一个国家在全球粮农治理结构上作用的大小，很大程度上，就是看其在三大国际粮农机构中的影响力与话语权。

二、中国在全球粮农治理结构中的作用

随着中国经济实力的不断增强，中国负责任大国外交战略已经开始使中国以全新的国际形象亮相于世界舞台。现在中国gdp总量已经位居世界第二，成为世界第二大经济体。如此大的经济规模，且保持中高速的增长。在此背景下，我从四个方面来谈谈，中国在全球粮农治理结构中的作用。

（一）定位

定位是战略问题。不能过高，也不能过低。这是由于我国仍然是发展中国家的属性决定的。尽管我们的gdp总量为世界第二，但是我们人口众多，人均gdp排名还落后于发达国家。因此，我们在世界粮农治理结构中的定位是：积极承担国际义务，主动发声和设置议题，逐步增强中国对三大国际粮农机构的影响力与话语权，更好地代表和争取最广大发展中国家的利益。

（二）现状

上述定位是一个动态的奋斗目标，通过努力，提升中国在全球粮农治理结构中的地位，这项工作没有“完成时”，只有“进行时”。我从以下几个方面谈谈现状：

一是党中央、国务院高度重视对三大国际粮农机构的合作。1973年，恢复对联合国粮食及农业组织的合作，1979年开始与联合国世界粮食计划署合作，1980年开始与联合国国际农业发展基金合作。此后，中国政府对三大国际粮农机构的合作成为全天侯、全方位的合作。新时期，在党中央和国务院高度重视下，我国与三大国际粮农机构的合作更加密切，特别是在南南合作和多边合作领域。自2009年以来，中国先后捐资1.3亿美元，与联合国粮食及农业组织合作设立了中国—fao南南合作信托基金，推动发展中国家实现农业粮食体系可持续转型；与联合国世界粮食计划署在人道主义危机援助、减饥减贫、经验分享等方面展开深度合作，并共同打造了南南合作知识分享平台；2018年，中国政府捐资1000万美元，在联合国国际农业发展基金率先设立首个会员国“南南及三方合作专项基金”，用于支持发展中国家相互合作和学习。这些工作，进一步加强和提升了我国在全球粮农治理结构中的地位与作用。

二是在农业农村部、财政部党组的领导下，我粮代处的职能配置科学，有助于发挥我粮代处对三大国际粮农机构的合作效果。2015年底，农业部（现农业农村部）办公厅发文规定了粮代处新的工作职责。主要包括以下八个方面：协助国内开展与联合国粮食及农业组织、联合国世界粮食计划署和联合国国际农业发展基金的交流与合作，配合国内做好与联合国粮农三机构相关的多、双边外交工作；受委托代表中国政府出席联合国粮农三机构的大会、理事会、执行局会议、执董会等重要会议；协助国内有关部委和省（自治区、直辖市）开展农业领域的国际合作交流工作，争取外援，引进和推动输出农业发展的资金、技术和人才，组织开展与联合国粮农三机构相关的国际农业技术交流合作；开展与有关国家驻罗马外交机构的合作与交流，加强沟通、增进了解及协调立场，推动与有关国家的多、双边农业的交流合作；协助国内开展有关粮农领域的国际公约、政府间协定及其他国际规则的磋商、签署、执行工作；开展国际粮农领域重大问题研究，跟踪发展动态，提出相关政策建议，跟踪、分析农产品国际市场信息，开展国际粮农、减贫政策和形势调研，为国内决策提供政策咨询；负责国内参加联合国粮农三机构各类活动代表团组的接待与联络工作，组织协调有关活动，受委托承担由农业部（现农业农村部）派出的驻欧洲农业外交官的管理联系工作；承担国内交办的其他任务，完成农业部（现农业农村部）、财政部交办的其他工作。新的职能与以往最大的区别有两块：一是承担由农业部（现农业农村部）派出的驻欧洲农业外交官的管理联系工作；二是开展对国际粮农领域重大问题研究提出了明确详细的规定和要求。

三是加强了我粮代处的人员配备，我农业外交官们具有强烈的责任感和使命感，对农业外交事业的推动充满激情。1982年，中央决定正式成立中国常驻联合国粮农机构代表处。2020年，中央编办下文明确我粮代处外交官编制人数，是各成员国人员和力量最强大的代表处之一，充分体现了国家对农业外交工作的重视。

（三）问题

前面谈到了党和国家领导重视、职能配置科学、人员配备合理，但是我们冷静下来，想一想工作效果，特别是坚持问题导向，看看还存在哪些问题，是十分必要的。这里，我结合粮代处的工作和自己的认识，谈谈存在的三个问题。

第一个问题，三大国际粮农机构关键岗位大多被发达国家人员所占据的问题比较突出。美国、法国、德国、日本等发达国家早就关注和重视三大国际粮农机构在全球粮农治理结构中的重要作用，其很多人员已经占据了三大国际粮农机构关键职位，成立和制定规则基本都是以发达成员为主导。

第二个问题，我农业外交机构网络还未建立健全。我国只有粮代处一个驻外农业外交机构，我国的驻外使馆农业处网络还没有建立起来。只有粮代处一个农业外交机构是不能发挥中国在全球粮农治理结构中的重要作用。应该深入调查研究、制定规则、分布实施，建立健全我农业外交机构工作网络。

第三个问题，中国缺乏全球农业数据信息的发布机制。我国现在对全球农业发展做到了密切关注，也有专门的单位去跟踪国际粮农形势发展。但很多数据是二手甚至三手资料，时效性和权威性不够。如果我们能像联合国粮食及农业组织那样，定期发布全球粮农动态数据和有关信息，这将使得中国在全球农业治理结构中的地位和作用大幅提升。

三、加强与国际粮农机构的合作、提升中国影响力的对策

三大国际粮农机构是多边舞台最重要的国际涉农组织，是我提高参与度、发挥影响力和增强话语权的最主要平台。为加大我与三大国际粮农机构的合作力度，我认为可以在以下几个方面予以推动。

（一）配合国家战略，整合国内资源，充分发挥农业农村部在农业对外合作部际联席会议制度中的牵头作用，做好多双边农业外交工作

我国对三大国际粮农机构的合作工作由农业农村部牵头负责，其合作领域广泛，涉及面宽，国内财政部、外交部、商务部、民政部、科技部、水利部等多个部门均有不同程度参与。应当把对联合国粮农三机构合作工作纳入到农业对外合作部际联席会议制度中去，推动国内相关部门共同研究，整合资源，形成合力，发挥好农业农村部在农业对外合作部际联席会议制度牵头人的作用，有效提升对三大国际粮农机构合作水平，有力配合国家外交战略的实施。应积极配合实施农业“走出去”和“一带一路”倡议带动对联合国粮食及农业组织的合作，配合商务部、农业农村部援外工作带动对联合国世界粮食计划署的合作，配合亚投行工作带动对联合国国际农业发展基金的合作。

粮代处是我国唯一的农业外交机构，是中国农业多双边外交的第一线和主阵地。我粮代处应进一步加强自身建设，用明确的工作理念凝聚共识、用明确的工作目标凝聚力量、用明确的重点工作推动落实，从而进一步加强组织、队伍、制度、业务和文化建设，扎实做好多双边农业外交工作和推进全球粮农治理。

（二）提升专业化分工水平，分别加强对三大国际粮农机构合作工作，借助三个侧重点培养三支队伍

联合国粮食及农业组织侧重于世界农业智库和技术中心工作，联合国世界粮食计划署侧重于世界紧急粮食援助中心工作，联合国国际农业发展基金侧重于世界农业金融中心工作。建议针对三机构不同侧重点进行专业化分工，培养我农业国际合作队伍、紧急粮食援助队伍和农业财金队伍等三支队伍，提升我农业外事外经人才队伍的专业分工水平和执行能力。

（三）统筹通盘考虑对三大国际粮农机构合作，发挥长处，补齐短板

我对联合国粮食及农业组织和联合国国际农业发展基金的资金支持均进入成员国的前10名，位居发展中国家第1名，而对联合国世界粮食计划署的资金支持徘徊在20名左右，位居发展中国家第6，有提升空间。

（四）抓住机遇，整体带动对三大国际粮农机构合作工作，积极打造中国农业国际合作大平台大格局

以2016年g20农业部长会议为例，三大国际粮农机构一把手齐聚中国是首次；三大国际粮农机构的三位一把手和我农业部（现农业农村部）部长共同签署联合宣言是首次；三大国际粮农机构明确表态支持“一带一路”倡议，愿与我国积极互动；三大国际粮农机构与中国农业部（现农业农村部）形成共识，进一步在全球推动农业南南合作工作并充分肯定了中国大力推动农业南南合作工作发挥的重要作用；关于开展和推动全球重要农业遗产项目工作，会议形成共识，可以推动六项工作：一是保护农业的多样性、多功能性；二是保持动植物的优良生物学特征；三是增加农业效益，提高生产效率；四是环境友好和保护生态系统；五是有利于带动休闲农业和乡村旅游的发展；六是有助于形成农业产品品牌和增加农民收入。

（五）关注三大国际粮农机构管理体系改革调整的变化，加强对其组织结构和关键岗位分析，创造条件和推动我有关人员参与三大国际粮农机构相关岗位的竞争

三大国际粮农机构在管理体系方面均出现一些显著的改革调整，一些重要关键岗位发生人事变动。我们应组织力量加强研判，加强与三大国际粮农机构人力资源合作，推动我人才参与国际竞争，提升我国在三大国际粮农机构的代表性。

（六）以我为主，为我所用，以南南合作为着力点和突破口，统筹推进对三大国际粮农机构合作

南南合作是我国能够发挥引领作用的重要合作形式和抓手，是现有南北合作工作的补充。应将南南合作作为对三大国际粮农机构合作的重点，同时在合作重点上各有侧重，统筹推进与三大国际粮农机构的南南合作工作。

（七）积极主动，有所作为，为促进三大国际粮农机构改革创新、持续发展贡献力量

我国在管理组织化程度、农业实用技术、中小型农业机械装备、农业科技专业技术人才、农作物优良品种的优良栽培方法、农业产业化经营管理、农产品贸易等方面具备自身优势和国际竞争力，这些优势资源应该引入到三大国际粮农机构中去。将中国专家、技术、装备、管理等优势资源通过三大国际粮农组构向世界各国传播与推广并作为今后工作的一个主攻方向，这有助于实现三大国际粮农机构提高工作效率降低成本的目标，推动其改革创新和持续发展。

我国要在联合国粮农三机构的国际舞台上进一步讲好中国的故事，发出中国好声音，与联合国各成员国分享我国三农事业发展的经验和成功的农业发展模式，就要更加全面地参与全球农业治理工作，在全球农业治理结构体系中发挥出更多的影响力，做出更大的努力，为加快推进世界各国，特别是发展中国家的农业现代化进程作出我国应有的贡献。

作者简介：

牛盾，1974年参加工作。1982年毕业于北京农业大学土壤农业化学系，毕业后在北京农业大学（现中国农业大学）工作，曾任学校团委书记、党委宣传部部长、研究生院管理处处长、北京农业大学党委副书记等职务，其间于1988年-1989年赴联邦德国霍恩海姆大学进修学习。

1992年调入中国农业部（现农业农村部），先后担任人事劳动司副司长、农业机械化管理司司长、科技教育司司长、国际合作司司长。2004年-2015年任农业部副部长。

2013年-2017年任第十二届全国政协委员。

2015年-2021年任我国常驻联合国粮农机构代表、大使。

担任农业部副部长期间，分管市场与经济信息司、国际合作司、渔业局、离退休干部局和机关服务局以及归口管理的部属事业单位。