政府主导高投入 责任共担抓管护——国外农田建设管理做法与经验谈-ag凯发旗舰厅

耕地是粮食生产的命根子，保护耕地不仅要保数量，更要提质量。党的二十大报告和今年中央一号文件都提出，要牢牢守住十八亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

在国际上，日本、韩国以及欧洲部分发达国家是如何开展农田建设的？这些国家在农田建设规划设计、制度标准、政策措施、资金筹措等方面形成了怎样的体系，有哪些经验可以为我国推进高标准农田建设提供有益借鉴？

日本：政府主导、共同参与，高投入、高标准

日本山地多、平地少，耕地资源尤为稀缺，且地块散碎分布。为此，日本陆续制定了《农地法》《土地改良法》等一系列法律、法规和规范性文件等，构建法律、规范、标准相配套的农田建设制度体系，为农田建设有序进行提供了重要制度保障。多年来，日本相继开展土地整理合并、荒地开垦、围海围湖造田等建设，并为农田配套建设了灌排渠系、水源工程和农用道路等设施。

日本农田建设投入经历了快速增长到稳定维持的过程，目前形成了以政府主导、相关利益主体共同参与的农田建设投入机制。到2009年，日本农田基础设施建设基本完成，每亩投入约4.6万元人民币。2010年以后，日本政府每年投入稳定在185-200亿元人民币，主要用于相关设施设备的运营维护。据调查，日本近畿管区土地改良项目仅灌排工程的亩均投入就达1.75万元人民币，远高于我国。

此外，根据农田建设项目的重要性，对于重点设施的投资，日本中央政府负担三分之二；对于非重点设施的投资，中央和地方政府共同负担80%以上，其中农田建设面积较大的工程投入，中央政府承担66.6%，地方政府承担29.4%，农民承担4%；农田建设面积小的工程投入，中央政府承担50%，地方政府承担37.5%，农民承担12.5%。

位于日本本州岛中部的茨城县，其农业生产位居日本第二位，农作物栽培面积居日本第二，主要种植水稻、小麦、大豆、柑橘、葱等农作物。然而随着日本人口老龄化日趋严峻，茨城县的水户市、茨城町农民数量也随之明显减少，近十年来农民数量下降17%，如今当地4成以上的农业人口超过65岁。为了应对劳动力短缺等问题，当地亟需通过农田建设来增加农户规模化经营面积。

在2012年以前茨城县水田区域中约80%未开展农田建设，农田排水不良、农道宽度不够，严重影响了区域内农机作业，对农户的规模经营造成很大局限性。为此，2012年茨城县分两阶段启动了农田建设项目，涉及13个园区，涵盖耕地675公顷，总投资133亿日元，折合人民币亩均约6.5万元，其中日本中央政府就承担了66.6%。

第一阶段于2012年至2015年，茨城县进行农民的土地调整规划设计，使土地集中整块化。第二阶段于2016年至2025年，进行农田的道路、农田水利设施等建设，旨在通过农田建设使当地农业生产实现规模化经营，便于大型机械操作，降低农业生产成本，提高作物产量和质量。针对农田细碎化和分散化严重问题，日本政府强调农田建设要注重耕地权属和地块调整，通过农田建设促进农用地的流转，扩大耕作单元（方田）面积，实现规模化经营。

多年来，日本主要通过田块规划、完善农业基础设施、土地改良与合并等措施系统推进农田建设，促进农地规模化经营，实现农业多功能发展。整治前期，除了基础研究、调查评价等工作外，还要在此基础上获取详细资料、完成数据分析，用1-2年时间完成项目规划设计，按6-8年时间安排建设周期。同时，日本一贯注重坚持较高的建设标准，注重工程质量和长期效益，防洪按30年一遇标准，排涝按10年一遇标准，工程有效使用期为30-50年；在农田水利建设中，干、支、斗、农渠（沟）全部衬砌硬化，桥涵闸配套齐全，因地制宜采用管道输水；对田间机耕道和农村道路进行统一规划整治，铺设沥青路面，以利于农产品的生产流通，改善农村的生产、生活条件。此外，日本同样重视后期管护。

韩国：多级财政投入为主、农民多形式参与

为了满足国家农业规模化经营需要，持续推进农地综合整治，韩国的农田建设和农地整治始于20世纪60年代，代表法案为《农业区域振兴法》。20世纪60年代，韩国农田建设以小型农田水利工程为主，中央政府承担总投入的40%，其余由地方政府和农民承担；70年代，中央政府投入比例调整为50%，地方政府承担投入的30%，农民承担20%；80年代初，中央政府投入比例调整为60%，地方政府投入比例为20%，农民仍然承担20%；80年代后期，中央政府投入比例升为70%，地方政府投入比例仍为20%，农民投入比例降为10%。90年代至今，按照农田建设分类确定投入比例，其中小型农田建设工程中央政府投入比例为80%，地方政府投入比例为20%，农民不需要投入；大型农田建设工程投入全部由中央政府承担。

早在1970年，韩国地方政府就免费给全国近3万个村庄发放建设所需的水泥、钢筋、管道等物质资料成品或半成品。农民虽然不承担投入，但需征得项目区三分之二农户同意后才可向政府申请农田建设项目，农田建设完成后农民还需参与工程的运营和维护。另外，韩国鼓励农民投工投劳，由村民来选择最急需的农田水利设施建设、道路硬化等项目，充分调动农民参与工程建设的主动性和积极性，提高资金的使用率。

在20世纪60年代，韩国主要以农业振兴区域或保护区域建设为依托，鼓励推进相邻农地的普通规模化整治，重点完善农田水利及道路等设施配套，着力提升农业生产的机械化水平。70年代中期，韩国逐步认识到农地整治是推动农村发展的重要力量，并开始强调农田建设与农村地区发展、生态可持续规划等相衔接。在此期间，韩国的农地整治成为国家“新村建设”以及生产、生活、生态协调发展的重要组成部分，涉及农田灌溉设施建设、杂交水稻推广等多个方面，极大增强农田建设的配套性和完整性。到了20世纪90年代末，韩国的已建设耕地面积达70%以上，在此基础上政策实施重点开始转向推行更大规模的农地整理和地块整合，配套更先进的农业设施，在国土整治框架下推进农地综合整治。同时，韩国出台《环境友好型农业法》，提出要大幅度减少化肥、农药施用，建立生态友好型农业，农田建设的重点任务转向增强农田的多功能性，并与农产品加工和流通、农村循环经济发展、乡村旅游等产业紧密结合。

欧洲：从“数量”向“数量”“质量”“生态”并重转变

总体来看，欧洲部分发达国家农田建设及其投入机制的演变与农业发展进程脉络相承，不同农业发展阶段侧重点有所不同，总体而言从以农田基础设施建设为主向建设、管护和地力提升并重转变；从单纯注重“数量”向“数量”“质量”“生态”三位一体推进转变。在资金投入方面，欧洲主要发达国家也坚持政府投入主导，形成多方参与、权责统一的分级投资、成本分摊的机制。

在英国，政府对包括土地改良、田间供排水设施在内的农业基本建设以及自然条件较差的山区提供补助金，整治、改良土地可获60%的补贴，对园艺农场进行的土地改良、建筑和购置设备政府给予15%-25%的补助。对农场主自己修建道路、堤坝、供电系统等设施，英国政府则按所需费用的三分之二提供补助。

德国将联邦政府专项基金、州政府地方债券发行、竞标企业税收减免和土地所有者投入相结合，构建了完善的融资机制和模式。对于集体设施工程，德国政府一般资助总费用的80%；对于自然保护与景观维护等，政府资助100%；对于度假地和修养地的设施修建，政府资助65%-75%。

在荷兰，土地整治和农田建设的成本由政府、公共机构（农业银行为主）和土地权属方共同承担，项目资金的70%由政府承担，约20%由公共机构出资，约10%由土地所有者（主要包括农民或农场经营主体）出资。

综合日韩以及欧洲部分发达国家农田建设及其投入机制的做法经验，不难发现越是耕地资源稀缺、土地散碎的地区越重视农田建设，此外上述各国的亩均投入资金普遍高于我国。高投入意味着高产出，随着各国建设项目的落实，农田建设已经成为各国乡村生产、生活、生态协调发展不可或缺的重要一环。

“建好”农田只是第一步，在此基础上要“用好”，更要“管护好”。在规划设计和资金筹措方面，既要形成“国家主导、多方参与”的投入机制，还要通过“责任共担、利益共享”来充分调动农户的积极性，让农民深度参与农田建设和管护。